La participation citoyenne : Voyage en terrain miné ?

Publié par Félix G.R. Turmel, le 9 février 2021   280

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Après le succès du premier billet portant sur l’acceptabilité sociale, vous avez été nombreux à me faire part de vos questions et retours. Je suis très agréablement surpris du nombre de ceux qui cherchent des réponses sur les méthodologies à adopter pour co-construire des projets. Notons toutefois qu’avant de pouvoir aborder les bonnes pratiques, les choses à faire, il convient de connaitre les risques auxquels on peut s’exposer lorsque l’on se risque à partir à l’aveugle…

Collectivités territoriales, industriels, associations et bien d’autres, aiment mobiliser les foules lorsqu’ils organisent un événement public. Du côté des chercheurs en sciences sociales et politiques, légions sont ceux qui démontrent que l’évolution de nos sociétés conduit à une nécessité d’intégrer les citoyens dans les processus politiques. De plus, les citoyens eux-mêmes revendiquent le droit de participer et de devenir acteurs du territoire. En théorie, tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes. Et pourtant…

L’ensemble des acteurs se frottant à cette pratique « nouvelle » me le disent avec embarras : « Nous n’arrivons pas à mobiliser les gens ». Levons tout de suite un tabou, ce n’est pas une honte car très peu y arrivent, pour ne pas dire personne. En revanche, beaucoup embellissent la réalité ou se contentent de résultats non significatifs. A titre personnel, je me suis même surpris à constater que des bureaux d’études spécialisés dans ce type de démarche adoptaient des postures contreproductives, tuant dans l’œuf toute volonté citoyenne de participation.  

            Dans un article produit pour la revue VertigO et publié dans le cadre du projet RIN ARTEMIS[1], j’abordais une partie du problème de la participation citoyenne. Pour ce billet, écartons les facteurs de mise en échec d’un projet qui seraient plus anecdotiques et/ou inhérents à certaines institutions. En revanche, focalisons-nous sur trois facteurs parmi les plus déterminants et récurrents dans ce type de processus.

 

La déconnection avec l’histoire : Conflits locaux et globaux

Lorsque l’on parle des conflits liés aux questions environnementales il faut remonter dans les années 1960 et les premières mouvances écologistes pour en trouver les sources[2]. Depuis lors, écologistes, industriels et élus s’affrontent régulièrement, chacun ayant pour ambition de modeler le paysage national et international selon ce qu’il juge nécessaire. Autant dire qu’en 60 ans les tensions se sont exacerbées et ont atteint leur paroxysme notamment depuis la reconnaissance du réchauffement climatique par le plus grand nombre. Ces conflits successifs ont si fortement marqué la culture de chacun des groupes d’acteurs qu’il n’est pas nécessaire de discuter longuement avec les acteurs pour entendre leur dégout ou, à minima, leur défiance de l’autre. Si ce constat peut sembler évident, les acteurs oublient souvent que l’ensemble de leurs initiatives sont considérées au prisme de ces conflits anciens et récents.

L’erreur est ici de croire que dès lors qu’une démarche participative est impulsée les participants vont immédiatement adhérer à cette « nouvelle démarche ». En réalité, forts de cette histoire mouvementée, ces derniers sont méfiants et sur la défensive en l’attente de trouver « le piège ». Expliquer cette volonté de changement s’avère inefficace sans reconquête de la confiance par les actions, la transparence et le temps.

 

La sémantique ou l’art de survendre sa démarche

Des événements publics ayant pour accroche principale « venez discuter de », « dialogue autour de » et autres formules attirant les citoyens, semblent d’excellentes manières de démarrer une approche participative. Pourtant, lors d’événements observés d’une durée moyenne de 3 heures, je n’ai comptabilisé que 20 à 40 minutes de « dialogues » entre les participants et les organisateurs. Le reste du temps impartis est divisé entre introduction, état des lieux, présentation de projets potentiels, et enfin restitution des « dialogues ». Si l’on ajoute à cela le fait que le temps alloué aux échanges consiste essentiellement en une remontée de doléances sans retour ou débat sur le fond, on obtient un fort mécontentement de la part des participants. L’erreur est ici sémantique.

Les termes de « discussion », « d’échange » ou de « dialogue » ne sont finalement qu’une accroche peu adaptée aux réalités du contexte. Il serait préférable de choisir une sémantique appropriée même si celle-ci est moins accrocheuse. Comme ce type d’approche est amenée à se renouveler dans le temps, du fait de l’évolution des mœurs et de la législation, il est nécessaire de fédérer les citoyens petit à petit.

 

La posture : sabotage en interne

Toujours à propos de nos événements publics. Lorsque les démarches participatives sont nouvellement mises en place elles demeurent novatrices et une excellente vitrine pour les institutions organisatrices. Dans la totalité des cas que j’ai observés, c’est l’occasion pour les hauts-responsables de chacun des groupes en présence de se montrer ne serait-ce que pour assurer aux yeux des participants et organisateurs le sérieux et l’implication du groupe qu’ils représentent. Si cela est louable et totalement à propos, leurs postures peuvent crédibiliser ou décrédibiliser définitivement la démarche. A titre d’exemple, lors d’un atelier PCAET[3] j’observais que les erreurs du maire de la ville sabotaient étape par étape le travail de ses services. Dès son arrivée, ce dernier n’accordait son temps qu’aux seuls participants venus en costume ou représentants d’une institution bien connue du territoire et lors des présentations de ses services, je le surprenais même à discuter avec un autre élu. Leurs chuchotements et rires ont d’ailleurs fini par créer l’agacement dans l’assemblée. Enfin, lors des phases de « dialogues » il s’est défendu contre chaque proposition faite par les citoyens. Malgré la gêne générale et la désapprobation visible des services, des entrepreneurs, des citoyens ainsi que du bureau d’étude en présence, personne n’osa le prendre à part pour lui demander de changer d’attitude. Compte tenu des tensions déjà présentes, tous ont préféré cesser de jouer le jeu et ne plus émettre de propositions. Cet exemple n’est pas un cas isolé.

Dans ce cas précis, et dans beaucoup de configurations, l’absence d’un tiers neutre dans les échanges s’avère dangereux. Au-delà de l’échec visible d’un événement, ce sont des jours, des semaines, des mois de travail qui peuvent être sabotés par une seule personne. De surcroit, cela a des effets irrémédiables sur la confiance accordée à l’institution organisatrice par les publics.

           

En conclusion

            Sans grandes surprise, les processus participatifs ne peuvent être réduits au simple fait d’inviter les acteurs à une réunion.

Parce que la législation n’impose pas (encore) un processus participatif de façon régulière, de nombreuses institutions ne saisissent pas la portée de leurs erreurs dans le temps. Toutefois, l’évolution de la réglementation et des mœurs indique que la participation citoyenne deviendra d’ici quelques années une norme inévitable. Si les trois facteurs d’échec ici présentés sont autant d’arbres qui cachent la forêt, ils n’en demeurent pas moins des éléments structurants les échanges entre les différents acteurs. De surcroit, ce sont sans nul doute des points sur lesquels les institutions peuvent elles-mêmes agir.


Par Félix G.R. TURMEL

ConsultantTransition Environnementale et Participation Citoyenne

Chercheur en Sciences Politiques et Sociales, associé au Laboratoire DysoLab, Université de Rouen Normandie



[1] Approche Régionale pour une Transition Energétique Mixte Industrielle et Sociétale. ARTEMIS est un projet RIN financé par la Région Normandie et les fonds européens FEDER réalisé entre 2018 et 2020.

[2] Lesquelles sont principalement impulsées par les mouvances hippies. S’il existe des sources plus anciennes, ce n’est qu’à partir de cette décennie que va s’effectuer la diffusion massive des idées écologistes.

[3] Plan Climat Air Energie Territorial